La responsabilità della Pubblica Amministrazione

1) Definizione e caratteri essenziali della responsabilità della Pubblica Amministrazione

Con il termine responsabilità si indica la capacità di un soggetto di prevedere e rispondere dei propri comportamenti, accettandone le conseguenze[1].

È possibile distinguere tre tipologie di responsabilità:

• Civile, che sorge per inadempimento di un obbligo ex art. 1218 c.c. (c.d. responsabilità contrattuale), ovvero per qualunque altro illecito, doloso o colposo, che abbia arrecato ad altri un danno ingiusto, ex art. 2043 c.c. (c.d. responsabilità extracontrattuale).
• Penale, la quale discende dall’infrazione di precetti posti dall’ordinamento a presidio di particolari interessi pubblici e giustifica l’esercizio della potestà punitiva da parte dello Stato.
• Amministrativa, con la quale si indica la responsabilità dell’amministrazione pubblica verso altri soggetti e quella dei funzionari nei confronti di terzi o dell’amministrazione stessa.

La responsabilità della P.A. trova il proprio fondamento e le proprie radici nell’art. 28 della Costituzione ai sensi del quale “I  funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente   responsabili,   secondo  le  leggi  penali,  civili  e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi  la  responsabilità civile  si  estende allo Stato e agli enti pubblici”.

Per lungo tempo sono stati considerati risarcibili solo i danni derivanti da lesioni di diritti soggettivi e non anche di interessi legittimi. Tale interpretazione è stata superata solo con la pronuncia n. 500 del 199 da parte della Corte di Cassazione.

Esistono, tutt’oggi, diverse tesi sulla natura giuridica della responsabilità della Pubblica Amministrazione per lesione degli interessi legittimi ma quella prevalente ritiene che trattasi di responsabilità aquiliana (art. 2043 c.c.), anche alla luce del dettato normativo di cui all’art. 30 c.p.a.

Gli elementi che costituiscono la responsabilità della P.A. sono quattro: evento dannoso; danno ingiusto; nesso causale; dolo o colpa (elemento soggettivo). È necessario il previo accertamento giudiziale della spettanza del bene.

Con riferimento, invece, al risarcimento per lesione di diritti soggettivi, dottrina e giurisprudenza asseriscono l’applicabilità degli artt. 2050 c.c. e 2051 c.c. Può, inoltre, sussistere una responsabilità di tipo contrattuale  e precontrattuale della P.A., in particolarmente nel settore degli appalti pubblici.

Nell’ambito della responsabilità della P.A. è configurabile un risarcimento danni per equivalente nei limiti della non eccessiva onerosità e di compatibilità con il tipo di interesse leso. È, altresì, possibile applicare i principi di diritto civile della compensatio lucri cum damno che quello di cui all’art. 1227 co. 2 c.c.

L’art. 30 del codice sul processo amministrativo, nel disciplinare l’azione di condanna nei confronti della P.A., prevede la possibilità che la pretesa risarcitoria sia azionata, anche ed indipendentemente dal previo annullamento dell’atto considerato lesivo, assegnando all’interessato un termine di decadenza di centoventi giorni. È possibile, pertanto, la proposizione dell’azione di condanna in via autonoma superando la c.d. pregiudiziale amministrativa.

2) Danno da  ritardo

L’art. 2 bis della L. 241/90 prevede un’ipotesi particolare di danno da ritardo o da silenzio a fronte dell’obbligo sancito dal precedente art. 2.

In particolare, l’art. 28, D.L. n. 69/2013 (c.d. decreto del fare), convertito, con modificazioni dalla L. n. 98/2013 ha previsto che il soggetto che abbia inutilmente presentato un’istanza alla P.A., in relazione alla quale sussiste l’obbligo di pronunciarsi, eccezion fatta per le ipotesi di silenzio qualificato e dei concorsi pubblici, può chiedere, a titolo di indennizzo da mero ritardo, una somma pari a 30 euro per ogni giorni di ritardo sino ad un massimo di 2.000 euro con decorrenza dalla data di scadenza del termine per chiudere il procedimento.

3) La responsabilità dei dipendenti della P.A. per i danni cagionati a terzi

Ai sensi del citato art. 28 della Costituzione, alla responsabilità diretta della P.A. si affianca la responsabilità dei suoi dipendenti per danni cagionati a terzi: laddove il privato danneggiato agisca nei confronti della P.A. per un danno cagionato da un suo dipendente, la P.A. che viene condannata al risarcimento, può rilevarsi nei confronti del dipendente, il quale sarà chiamato a rispondere, per colo o colpa grave, innanzi alla Corte dei Conti del danno erariale indirettamente cagionato.

Sul punto, occorre precisare che il D.lgs n. 174/2016, il c.d. Codice di giustizia contabile, disciplina l’azione davanti al giudice contabile. La responsabilità erariale del dipendente può derivare da diverse tipologie di danno, tra cui il danno da disservizio o il danno all’immagine della P.A.

4) Riparto di giurisdizione

Il riparto di giurisdizione relativo alle azioni risarcitorie proposte contro la P.A. è stato oggetto di un’importante evoluzione normativa e giurisprudenziale.

Attualmente, l’art. 7 c.p.a. assegna alla giurisdizione del Giudice Amministrativo le controversie riguardanti sia i provvedimenti, atti e accordi, sia comportamenti riconducibili all’esercizio della potestà pubblica autoritativa.

Di conseguenza, il Giudice Amministrativo ha il potere di conoscere delle domande risarcitorie negli ambiti di giurisdizione di legittimità e nelle materie di giurisdizione esclusiva.

Relativamente alla responsabilità erariale dei dipendenti della P.A. la giurisdizione è della Corte dei Conti.

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[1] https://www.treccani.it/enciclopedia/responsabilita_%28Enciclopedia-dei-ragazzi%29/